南方周末|深度:大部制落定 解

作者:SHELLEY    發表日期:2018-03-15 10:38:04

北極星環保網訊:在過去的1988年、1998年、2008年,以及當下的2018年,幾乎每個十年,國家層面的環保部門都會迎來一輪新的變革。

「環保不可能包攬天下事,對它來說,協調的職責更加重要。」

此前諸多的大部制方案中都包含一個共同的思路:「山水林田湖草一體管理」。

2018年3月13日,國務院機構改革方案(下稱「方案」)提請十三屆全國人大一次會議審議。方案中,國務院組成部門調整的前兩條直指生態環保領域,即組建自然資源部與生態環境部。與此同時,不再保留國土資源部、環境保護部、國家海洋局和國家測繪地理信息局。

繼2008年國家環保總局升格為環境保護部後,生態環保領域再次迎來機構調整。與以往每十年升格一次不同,這次不再是環保部的單純擴權,還整合了碎片化職能,增設協調機構。

環保機構改革進入深水區,兩個痛點越發難解,一是各部門環保職能交叉,二是環境保護的根本問題——與經濟發展的協調。

過去五年,大氣污染防治等三大戰役打響,中央環保督察組在各地颳起環保風暴,大環保的機制和成效初步顯現,也引發了探討。而今,這份機構調整方案被認為是一次對積攢多年問題的大掃除。只有在制度設計上下了功夫,環保才能是持久的「春風化雨」而非短暫的「疾風暴雨」。

真正切合了大部制的含義

根據方案,新組建的自然資源部收歸了此前國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局的相關職責,還納入國家發改委、住建部的相關規劃職責,水利部、農業部的相關資源調查和確權登記管理職責等。

生態環境部則整合了多項散落在其它部門的環境保護職責,如發改委的應對氣候變化和減排,國土資源部的監督防止地下水污染,水利部的編制水功能規劃、排污口設置管理、流域水環境保護,國家海洋局的海洋環境保護等。

按照這次方案,改革後,國務院正部級機構減少8個,副部級機構減少7個,除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門26個。

在過去的1988年、1998年、2008年,以及當下的2018年,幾乎每個十年,國家層面的環保部門都會迎來一輪新的變革。

1988年,隸屬於城鄉建設環境保護部的環境保護局獨立,從局級單位正式轉為副部級的國務院直屬機構;1998年,國家環保局升格國家環保總局,晉升正部級單位。

雖然同屬正部級,但當時的環保總局仍為國務院主管環境的直屬機構;2008年,在解決話語權弱、職能交叉的一片呼聲下,國家環保總局正式升格為環境保護部,身份也由國務院直屬機構晉升為組成部門。

「自然資源部和生態環境部兩個部門的組建是這次大部制比較大的亮點。」中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍認為,這也真正切合了大部制的含義,即把不同部門之間相似的職能整合,形成大部門。

毛壽龍認為,這次方案繼續和過去的幾次機構改革一脈相承,但也有所突破。「最早大部制 改革是以所有機構的數量衡量的,減得多,成效好。而現在,更重視優化部門職能,進一步深化改革,比如組建大部門,將單一職能集中到某一個部門等。」

毛壽龍認為這次的方案「力度更大」。進入改革深水區,「做到這點很難」。

生態環保領域的大部制已經被呼籲多年,而這一次改革也早有徵兆。

早在2013年的中共十八屆三中全會上,習近平總書記在就《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》向全會作說明時就曾指出,「由一個部門負責領土範圍內所有國土空間用途管制職責,對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。」

過去五年,生態文明建設的部署頻次密集。從頂層設計到立法、執法,環保工作變成了各部門聯動協調的「大環保」。

生態環保領域的機構改革已迫在眉睫。中央編辦二司司長黃路在2017年12月出版的《中國機構改革與管理》中提到,在加強區域環境治理上,必須通過要素綜合、職能綜合和手段綜合,有機整合分散的生態保護職能,切實做到區域內污染防治的全防全控,才能實現生態環境的整體保護與系統修復。

大環保:協調的職責更加重要

「環保不可能包攬天下事,對它來說,協調的職責更加重要。」環保部原總工程師楊朝飛對南方周末記者說,「儘管環保部門的職能加強,但各部門都還有自己的環保職責。」

例如,發改委在制定規劃時應充分考慮環保,財政要考慮環保投入,科技部在發展科研時必須把環保科研技術納入。工信、農業也都還有具體的環保職責。

「現在整合碎片化的環境管理職能也是有必要的。」崑山杜克大學環境研究中心主任張俊傑認為,如果協調機制健全的話,哪個部門管理其實問題不大,因為大家都按照環境法規做事即可;但是部門利益的存在,使得機構之間的協調困難重重。

以水為例。古有「九龍治水」之典故,而今,涉水職能則分散在更多的部門,包括住建、水利、國土、環保、海洋等。儘管2015年的「水十條」在每項職責後標註了幾個負責單位,但現實中各部門出於自己的訴求,仍然會產生分歧。

在地下水管理中,國土資源部、水利部、環保部有各自的監測體系,數據「打架」並不罕見。2016年,有媒體梳理水利部、環保部、國土資源部三方公佈的地下飲用水水源地達標率,前二者數據分別為85%、87%,國土資源部數據則顯示,地下飲用水源中有六成是差水。

這主要是因為各部門的監測點並不重合。水利部的監測點多為淺層地下水,而國土資源部的監測點多為深層地下水。三部門的監測點位除少數通用,大部分各自構建,重複配置了人力、物力、財力。

2017年5月,水利部發佈《地下水管理條例(徵求意見稿)》,試圖規定全國地下水污染防治的分工,同時為環保、國土等部門劃定職責:國務院水行政主管部門負責全國地下水的統一管理和監督工作。國務院環境保護主管部門負責全國地下水污染防治的監督管理工作,國土資源等有關部門按照職責分工,負責地下水有關工作。

但這份徵求意見稿仍然沒有釐清責任,最終「流產」。

在復旦大學環境科學與工程系教授包存寬看來,這輪方案中環保碎片化的職能合併並不是單個環保部門的擴權,「過去歷次升格中,靠一味擴權的制度紅利已經減少,也不是解決問題之道。」這輪改革,體現在兩個方面:一是原分散在不同部門的同一領域或相關領域的事務合併;二是原同屬一個部門的「規劃與決策、執行與實施、監管與問責」同一領域的不同職能的拆分,實現相互制約。

系統內人士預計,多頭管環保的狀況將得到有效解決,部際之間的協調成本有望大幅降低。

新組建的生態環境部所整合的職能。梁淑怡製圖

延伸閱讀:

為何要組建生態環境部?專家這樣解讀


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